協(xié)同治理視角下國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐與思考——以江蘇為例

上傳時(shí)間：2024/04/03

1 研究背景

黨的二十大報(bào)告提出“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平成為我國(guó)國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)的主要目標(biāo)之一。在長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等國(guó)家重大戰(zhàn)略背景下，大流域、城鎮(zhèn)群、都市圈、跨界地區(qū)等地區(qū)的社會(huì)公共事務(wù)呈現(xiàn)出交織性、網(wǎng)絡(luò)性和滲透性的特點(diǎn)，協(xié)同治理成為推動(dòng)跨地區(qū)、跨部門合作，破解公共服務(wù)供給和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的重要工具，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)全域國(guó)土空間整體性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性發(fā)展的重要方法。

江蘇處于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化、上海大都市圈等多重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略交疊區(qū)，市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制與審批工作走在全國(guó)前列，筆者基于江蘇自身江海河湖匯聚、城鎮(zhèn)人口密集、開發(fā)強(qiáng)度較高的特點(diǎn)，從規(guī)劃編制管理融合的實(shí)踐出發(fā)，對(duì)江蘇省市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中協(xié)同治理實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，以期為其他地區(qū)國(guó)土空間的協(xié)同治理提供借鑒與參考。

2 新時(shí)期協(xié)同治理的主要特征

2.1 跨區(qū)域：不同空間層次在協(xié)同治理中的目標(biāo)和難度不同

按照行政區(qū)劃和空間尺度的不同，協(xié)同治理可以分為3個(gè)層次。第一層次為戰(zhàn)略型治理，集中在大流域、城市群、大都市圈和省域整體層面；第二層次為協(xié)調(diào)型治理，包括多個(gè)地級(jí)市、單個(gè)市域整體以及多個(gè)縣級(jí)單元組成的跨行政區(qū)空間；第三層次為實(shí)施型治理，包括縣級(jí)單元內(nèi)部或以鎮(zhèn)級(jí)單元組成的協(xié)同臨界地區(qū)。戰(zhàn)略層面的協(xié)同治理理念的貫徹、空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建相對(duì)容易，而落在下層次實(shí)施層面的各類事項(xiàng)協(xié)同，由于不同主體訴求的差異，往往存在一定難度。

2.2 全流程：強(qiáng)調(diào)決策中的多級(jí)聯(lián)動(dòng)、要素協(xié)同和動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)

協(xié)同治理的思路貫穿于公共事務(wù)處理的始終，在協(xié)同的早期各協(xié)同主體更多就協(xié)同目標(biāo)、框架、標(biāo)準(zhǔn)形成共識(shí)并達(dá)成行動(dòng)計(jì)劃和任務(wù)清單。隨著協(xié)同的深入推進(jìn)，多要素協(xié)同過程中的矛盾和制約具體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的深層次因素逐步顯現(xiàn)，協(xié)同治理的各方主體更傾向于對(duì)相關(guān)事務(wù)的權(quán)責(zé)、財(cái)稅、體制進(jìn)行協(xié)同和博弈。

2.3 多主體：從政府主導(dǎo)到多元參與的治理方式

隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的日趨成熟、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)以及民法典對(duì)公權(quán)利和私權(quán)利平等保護(hù)制度的形成，協(xié)同治理的理念也日漸深入人心。政府不再作為社會(huì)治理和社會(huì)公共事務(wù)管理的唯一主體，在利益多元化的時(shí)代，協(xié)同治理更加強(qiáng)調(diào)多元化的市場(chǎng)主體和社會(huì)力量的參與，形成行政力、市場(chǎng)力和社會(huì)力共同構(gòu)建的多主體參與模式。

3 江蘇市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃的協(xié)同治理實(shí)踐

基于江蘇省省、市、縣等多級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃同步編制過程，重點(diǎn)從跨區(qū)域、全流程、多主體三方面開展協(xié)同治理實(shí)踐探索。

3.1 突出長(zhǎng)三角一體化背景下的跨區(qū)域協(xié)同治理

        一是基于指標(biāo)和項(xiàng)目傳導(dǎo)的城市定位協(xié)同，不是流于文字游戲，而是通過指標(biāo)的統(tǒng)籌化和項(xiàng)目的具體化落實(shí)到空間層面，制定基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的共同行為規(guī)則和共同行動(dòng)綱領(lǐng)，達(dá)成與周邊城市統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。

▲ 表1 | 基于指標(biāo)和項(xiàng)目落實(shí)的城市定位協(xié)同

資料來源：本文圖表均為筆者自制。

       二是以共同保護(hù)與價(jià)值實(shí)現(xiàn)為核心的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同，以生態(tài)環(huán)境共保為目標(biāo)，通過多元主體的協(xié)調(diào)與合作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的全方位、全過程保護(hù)，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探索“綠水青山就是金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑。

▲ 表2 | 生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同

三是以滿足核心城市和周邊城市差異化訴求為特征的交通協(xié)同，通過“空”“水”“鐵”“公”等全面對(duì)接實(shí)現(xiàn)交通協(xié)同發(fā)展，疏解核心城市過度擁擠的人口、交通、產(chǎn)業(yè)等要素，提升周邊城市承載核心城市要素轉(zhuǎn)移的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展和空間融合發(fā)展。

四是以保障區(qū)域安全為目標(biāo)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)同，重點(diǎn)在于跨界地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)、公共安全設(shè)施等的布局和銜接，如太湖流域的防洪工程體系、飲用水水源地安全及水資源跨區(qū)域協(xié)調(diào)，LNG運(yùn)輸管道及1000千伏特高壓電力骨干網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)，相鄰城市固廢處理等“鄰避”設(shè)施布局與共享，明確協(xié)作共進(jìn)、積極應(yīng)對(duì)的重大基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的目標(biāo)及路徑，建立高效的合作及協(xié)調(diào)機(jī)制。

        五是以線性文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)與活化利用為抓手的文化協(xié)同，通過跨區(qū)域的資源挖掘、系統(tǒng)保護(hù)、整體展示能夠凝聚地域文化共識(shí)，化厚重的歷史文化積淀為新時(shí)期的城市競(jìng)爭(zhēng)力，如江蘇以大運(yùn)河文化帶和長(zhǎng)江國(guó)家文化公園建設(shè)為抓手，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大運(yùn)河沿線、長(zhǎng)江沿線城市的自然資源和人文景觀要素的協(xié)同保護(hù)與利用，助力區(qū)域?qū)用婢裎幕瘍r(jià)值內(nèi)涵的協(xié)同。

3.2 基于常態(tài)化溝通磋商機(jī)制的全流程協(xié)同治理

一是以上下聯(lián)動(dòng)、剛彈結(jié)合為特征的縱向傳導(dǎo)反饋，通過關(guān)鍵指標(biāo)的縱向傳導(dǎo)和空間格局的上下銜接，建立貫穿規(guī)劃全過程的自上而下傳導(dǎo)與自下而上反饋相結(jié)合的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)、永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展系數(shù)等關(guān)鍵指標(biāo)在省、市、縣之間的逐級(jí)落實(shí)，推動(dòng)國(guó)土空間格局、規(guī)劃分區(qū)、設(shè)施布局等方面的上下銜接。

二是以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、空間共管為核心的橫向?qū)で蠊沧R(shí)，通過自然資源部門的多條線“合一”、方案編制階段的多部門協(xié)商、方案審查階段的多單位溝通，解決“多規(guī)沖突”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、多部門之間的管理事權(quán)交織等問題，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃達(dá)成多方認(rèn)可的空間行動(dòng)共識(shí)。

三是以跨界協(xié)調(diào)、一體共識(shí)為目標(biāo)的周邊矛盾化解，在同級(jí)政府之間設(shè)定實(shí)質(zhì)性意見征詢環(huán)節(jié)，并將達(dá)成一致作為開展規(guī)劃成果審查的前置條件；對(duì)于縣級(jí)行政單元交界地區(qū)功能關(guān)聯(lián)密切的鎮(zhèn)級(jí)單元提出明確的協(xié)同要求，以及跨縣級(jí)行政區(qū)開展規(guī)劃編制的建議。

▲ 圖1 | 全流程的協(xié)同治理體系

3.3 制度化保障多種力量參與的多主體協(xié)同治理

一是發(fā)揮行政力在多主體協(xié)同中的主導(dǎo)作用，建立多主體協(xié)同治理的制度規(guī)范各級(jí)地方政府、市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)責(zé)分配，加強(qiáng)不同主體間的對(duì)話和沖突意見調(diào)節(jié)，推動(dòng)政府的角色從管制者向調(diào)解人轉(zhuǎn)變，使國(guó)土空間規(guī)劃不僅是資源調(diào)控的工具，還是容納多方訴求、平衡多方利益的協(xié)商平臺(tái)。

二是維護(hù)企業(yè)在“三鏈”協(xié)同構(gòu)建中的主體作用，協(xié)同構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)鏈”“創(chuàng)新鏈”“服務(wù)鏈”。發(fā)揮企業(yè)在構(gòu)建區(qū)域一體的“產(chǎn)業(yè)鏈”“創(chuàng)新鏈”中的主體作用，給予企業(yè)在產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新空間規(guī)劃布局協(xié)同中的話語權(quán)；充分了解企業(yè)訴求、順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)，從載體建設(shè)、交通聯(lián)系、基礎(chǔ)設(shè)施、人才引入等方面做好“服務(wù)鏈”。

三是構(gòu)建貫穿規(guī)劃全過程的公眾參與制度，在參與形式方面利用新技術(shù)、新媒體等構(gòu)建暢通的規(guī)劃信息傳遞和反饋渠道，在參與內(nèi)容方面針對(duì)規(guī)劃啟動(dòng)、方案、審批、實(shí)施等全過程構(gòu)建針對(duì)性的公眾參與內(nèi)容，提高空間策略的包容性和資源分配的合理性。

▲ 圖2 | 全過程公眾參與

文章來源：城市規(guī)劃   本文撰稿：胡海波  陸梟麟  丁琳  嚴(yán)亞磊  張巖

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